М.Шинэбаяр: Концессын төсөлд ирээдүйд гарах эрсдэлүүдийг олж харж, хамгаалалт тусгах нь хувийн хэвшлийнхний үүрэг

Засгийн газраас бүтээн байгуулалтын ажлуудыг концессоор хийнэ гэсэн мэдээлэл цацагдах болсон. Шинэ нисэх буудлын менежмент, ерөнхий боловсролын сургуулиудын барилга, цахилгаан станц, саяхан зарлагдаад байгаа авто замын төслүүд бүгд концессоор хийгдэхээр болжээ. Иймээс концессын гэрээгээр мэргэшсэн хуулийн зөвлөх М.Шинэбаяртай энэ талаар ярилцлаа.

Тэрбээр МУИС-ийн Хууль зүйн сургуулийг Олон улсын эрх зүйч, Тайванд Бизнесийн удирдлагын магистр зэрэгтэй тус тус төгссөн. Японы хөрөнгө оруулалттай технологийн томоохон компанид хуулийн зөвлөх, концессын төслийн компанийн гүйцэтгэх захирлаар тус тус ажиллаж дэд бүтцийн төслүүдэд зөвлөхөөр ажиллажээ. Одоо дэд бүтцийн чиглэлээр мэргэшсэн “Легал Полиси” хуулийн фирмд дэд захирал, өмгөөлөгчөөр ажиллан “Хөшгийн хөндийн шинэ нисэх буудал” зэрэг томоохон төслүүдэд зөвлөдөг ажээ.

– Сайн байна уу? Танд энэ өдрийн мэндийг хүргэе. Сүүлийн үед бүтээн байгуулалтын томоохон төслүүдэд концессын гэрээ их өргөн хэрэглэгдэж байна. Концесс гэж чухам юу болох талаар манай уншигчдад товч ойлголт өгнө үү?

– Сайн сайн байна уу? Товчхондоо концесс төрийн үзүүлэх нийтлэг үйлчилгээг хувийн хэвшлийн санхүүжилтээр шийдэж, төслийн эрсдэлийг дан ганц төр хариуцах биш төр – хувийн хэвшилд оновчтой хуваарилах шийдэл юм. Төр нийгмийн бүх суурь үйлчилгээг аваад явъя гэхээр хөрөнгө хэрэгтэй болж, аппарат нь томрох хандлагатай болох нь ойлгомжтой. Энэ бол зөвхөн Монголд ч бус, дэлхий бүх улс оронд тулгардаг бэрхшээл. Дэлхийн хууль, эрх зүйн практикт, төслийн үйл ажиллагааны онцлогоос хамааран төр-хувийн хэвшлийн түншлэлийн хүрээнд хамтарсан компани байгуулах, бүтээгдэхүүн хуваах гэрээ байгуулах, концесс зэрэг хэд хэдэн хэлбэр байдаг боловч Концессын гэрээ харьцангуй түгээмэл ашиглагдах хандлагатай байна. Концесс бол ашигтай шийдэл. Анх дундад зууны Англид үүссэн гэдэг ч дэлхийн 1 ба 2-р дайны хооронд европ даяар анх удаа маш эрчимтэй ашиглагдсан байдаг. Харин байгуулж байгаа гэрээний шинж чанар, авч үзэж буй эрсдэлийн төрөл зэрэг нь 80-аад оны сүүл, 90-ээд оны эхээр өнөөгийн шинж төрхөө олсон гэж үздэг юм билээ.

– Монгол улсад төр, хувийн хэвшлийн түншлэлийг хэрэгжүүлэх эрх зүйн орчин бүрдсэн гэж та үздэг үү? Энэ талаарх өөрийн бодлоо хуваалцахгүй юу?

– Концесс бол тусдаа хуультай харьцангуй ойлгомжтой эрх зүйн орчинтой. 5 жилийн өмнөхтэй харьцуулбал өнөөдөр төр-хувийн хэвшлийн түншлэлийг хэрэгжүүлэх эрх зүйн орчныг тодорхой хэмжээнд бүрдүүлж чадсан. Төр, хувийн хэвшлийн хамтарсан компани байгуулах хэлбэрийн төр, хувийн хэвшлийн түншлэлийн харилцааг 1996 оны Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулиар зохицуулж ирсэн. Манай улсын хувьд хамтарсан компани байгуулах хэлбэрээр төр, хувийн хэвшлийн түншлэлийг хэрэгжүүлсэн тодорхой туршлага бий. “Монголын Цахилгаан Холбоо” ХК, “Оюу толгой” ХХК зэргийг дурдаж болох юм. Бүтээгдэхүүн хуваах гэрээний тухайд энэ талаарх харилцааг Газрын тосны тухай хуулиар зохицуулж, газрын тосны хайгуул ашиглалтын үйл ажиллагаанд хэрэглэгдэж байна. Мөн түүнчлэн Монгол Улсын Засгийн газраас “Газрын тосны хайгуул ашиглалтын үйл ажиллагаа эрхлэх талаар төрийн захиргааны байгууллага болон гэрээлэгч нарын хооронд байгуулах бүтээгдэхүүн хуваах гэрээний загвар”-ыг баталсан байдаг.

Улсын Их Хурлаас 2009 онд “Төр, хувийн хэвшлийн түншлэлийн талаар төрөөс баримтлах бодлого”-ийг баталсан нь манай улсын эдийн засгийн болон эрх зүйн орчинд томоохон алхам болсон. Тус бодлогын баримт бичгийн хүрээнд Улсын Их Хурлаас 2010 онд Концессын тухай хуулийг баталсныг энэ харилцааг зохицуулах эрх зүйн гол хэм хэмжээ гэж үзэх боломжтой. Мөн бусад хууль тогтоомжид холбогдох нэмэлт өөрчлөлт оруулах, уялдуулах ажлыг нэн шаардлагатай хуулиудад тухайлбал “Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хууль”, “Төсвийн тухай хууль” зэрэгт тусгаж өгсөн. Хуулийн хэрэгжилтийг дэмжих зорилготой Засгийн газраас батлахаар даалгасан журмууд бий. Тэдгээрээс “Төрийн өмчийн концессын зүйлийн жагсаалт”, “Концесс олгох уралдаант шалгаруулалтын журам, жишиг баримт бичиг, санал үнэлэх журам”-ыг Засгийн газраас баталсан боловч “Гэрээ байгуулах журам”, “Үйл ажиллагааны хэрэгжилт, үр дүнгийн байдалд мониторинг, үнэлгээ хийх журам” одоогоор байхгүй байна. Хэдийгээр тийм боловч ямар тохиолдолд концесс эзэмшигчийг уралдаант шалгаруулалтын эсвэл шууд гэрээний аргаар сонгох, RFP, RFQ-г хэн хариуцан боловсруулах, төслийн урилгыг хэзээ, хэрхэн зарлах, хүргүүлэх, оролцогчдын санал, чадавхыг үнэлэх, хэн аль нь ямар баталгаа гаргах, гэрээний төсөлд ямар нөхцөлийг хэлэлцэх, төрөөс ямар төрлийн дэмжлэг үзүүлэх зэрэг асуудал үндсэндээ зохицуулагдсан. Харин өмнө дурдсан зарим журам батлагдаагүйтэй холбоотой концессын гэрээг байгуулах процесс, гэрээ байгуулсны дараа тавих хяналтын тогтолцоо хараахан тодорхой болоогүй байгаа нь үнэн.

– Манайд ямар төрлийн концесс их хэрэгжиж байна вэ? Давуу болон сул талаас дурдахгүй юу?

– Манай фирмийн хуульчид Монголд хэрэгжиж байгаа бараг бүх концессын гэрээний практикийг судалсан. Одоо Монгол улсын хэмжээнд хэрэгжиж буй төрийн өмчийн концессын зүйлийн жагсаалтад орсон төслүүдээс харахад барих шилжүүлэх гэсэн төрлөөр хэрэгжүүлэх төсөл дийлэнх байна. Ялангуяа авто замын төслүүдэд BT буюу барих – шилжүүлэх төрлөөр концесс их олгосон. Энэ нь нэг талаас тухайн ажил, үйлчилгээний төлбөрийг улсын тухайн жилийн төсвөөс нэг удаа төлөх бус, концесс хэрэгжих дундаж 6 жилийн хугацаанд суулгаж төлдгөөрөө төсвийн дарамтыг багасгаж байгаа мэт боловч улсын төсвөөс гарах мөнгө хэвээр байдаг. Бас төсвийн процессын удаашралаас болж хувийн хэвшил төрөөс хүүгийн алдагдлаа шүүхээр нэхэмжлэх явдал гарч болзошгүй. Тэгэхээр ВТ төрлийн концесс бол тийм ч зөв шийдэл биш.

– Тэгвэл аль нь дээр гэж?

Уг нь гол анхаарлаа хандуулж, түлхүү дэмжих ёстой концессын төрөл бол BOT буюу “барих-ашиглах-шилжүүлэх”, BOO буюу “барих-ашиглах-өмчлөх” шинжтэй концессын төрлүүд юм. Учир нь эдгээр төслийн хувьд Засгийн газраас шаардлагатай тусгай зөвшөөрөл авах тал дээр дэмжих, газар чөлөөлөлтийн асуудлыг шийдэх, зарим тохиолдолд хөрөнгө оруулалтаа нөхөх тарифын баталгаа гаргуулдаг ба улсын төсвөөс гарах зардал бага байдгаараа давуу талтай. Ер нь бол дэлхийн нийтийн хамгийн сонгодог концессын төрөл бол DBFO буюу “зураг төсөл боловсруулах, барих, санхүүжүүлэх, ашиглах төрөл” гэж үздэг. Энд анхаарах ёстой хамгийн чухал асуудлын нэг бол Засгийн газрын зүгээс төр, хувийн хэвшлийн түншлэлээр хэрэгжүүлэх төслөө эрэмбэлэх, тэргүүлэх ач холбогдлоор нь ангилж авч үзэх, түүнтэй уялдуулан концессын ямар төрлийг сонгохоо шийдэх хэрэгтэй.

– Концессын тендерт шалгарсан хүмүүс юу анхаарвал зохих вэ?

Манай бизнесменүүд концесст шалгарсныхаа дараа их л яардаг. Тэгээд загвар гэрээг нь бөглөөд л батлуулчихдаг. Энэ нь тэдэнд их эрсдэлтэй. Уг нь хамгаалах аргууд их байгаа. Гадаадын компаниуд бол их чамбай ханддаг. Зөвлөгөө их авдаг шүү.

“Манай дотоодын бизнесменүүд концесст шалгарсныхаа дараа гэрээгээ батлуулах гэж их л яардаг. Тэгээд загвар гэрээг нь бөглөөд л батлуулчихдаг. Энэ нь тэдэнд их эрсдэлтэй, уг нь хамгаалах аргууд их байгаа. Гадныхан бол их чамбай ханддаг, зөвлөгөө их авдаг шүү.”

– Таны харж байгаагаар төр, хувийн хэвшлийн түншлэл ялангуяа концессыг хэрэгжүүлэхэд ямар бэрхшээл тулгамдаж байна вэ? Үүнийг хэрхэн сайжруулах шаардлагатай гэж та үзэж байна?

– Нэгдүгээрт, Концессын тухай хуульд зааснаар концесс эзэмшигчийг сонгохдоо уралдаант сонгон шалгаруулалт явуулах, шууд гэрээ байгуулах 2 арга замаар сонгохоор тусгасан байдаг. Уралдаант шалгаруулалтын журмаар концесс олгоход Засгийн газраас 2012 онд баталсан “Концесс олгох уралдаант шалгаруулалтын журам”-ын дагуу зохицуулж байна. Харин шууд гэрээ байгуулах замаар концесс эзэмшигчийг сонгох хууль зүйн зохицуулалт дутмаг байна. Үндсэндээ Концессын тухай хуулийн 17 дугаар зүйлд ямар тохиолдолд шууд гэрээ байгуулж болохыг заасан боловч энэхүү шууд гэрээ байгуулах процессын асуудлыг нарийвчлан зохицуулаагүй байдаг. Иймд шууд гэрээ байгуулах замаар концесс эзэмшигчийг сонгох тохиолдолд тухайн процессыг зохицуулсан нарийвчилсан журам байх зайлшгүй шаардлагатай юм. Төр-хувийн хэвшлийн талаар төрөөс баримтлах бодлогын баримт бичгийн хүрээнд Засгийн газар “Гэрээний журам” батлан мөрдүүлэх ёстой. Энэ журам батлагдвал уг харилцаа маань үндсэндээ зохицуулалттай болох юм. Гэрээний журам байхгүй байгаатай холбоотой хэд хэдэн сөрөг үр дагавар үүсэж байгаагийн нэг илрэл нь хэлэлцээрийн шатанд бэлэн болсон гэрээний төслийг Засгийн газрын хуралдаанд оруулж хэлэлцүүлэхийн өмнө бусад яамдад төслийн танилцуулга, гэрээний төслийг хүргүүлж, санал авч байгаа. Уг нь ажлын хэсэгт тухайн холбогдох яамдын төлөөллийг оролцуулаад хэлэлцээр хийгдэж байгаа. Гэтэл дахин яамнаас нь санал авах, улмаар нэмэлт өөрчлөлт оруулах санал гаргах үед талуудыг дахин хэлэлцээрийн ширээний ард суулгах, цаг зарцуулах шаардлагыг бий болдог. Наад зах нь төлөөлөл нь нэгэнт ажлын хэсэгт орсон яамдаас санал авахгүйгээр явбал зүгээр юм. Энэ мэт асуудлыг шийдэхэд “Гэрээний журам”-ийг батлах хэрэгцээ шаардлага байна.

Хоёрдугаарт, Концессын тухай хуулийн дагуу төрийн өмчийн концессын зүйлийн хувьд тухайн асуудал эрхэлсэн төрийн захиргааны төв байгууллага нь жагсаалтад оруулах концессын зүйлийн талаарх боловсруулсан саналаа зардал, ашгийн тооцооны хамт эрх бүхий этгээдэд хүргүүлэх үүрэг хүлээдэг. Үндэсний Аудитын Газрын 2014 онд хийсэн дүгнэлтээр 2012 онд концессын гэрээгээр хэрэгжүүлэх төсөл, арга хэмжээний жагсаалтыг батлуулах бэлтгэл ажлын хүрээнд Эдийн засгийн хөгжлийн яамнаас 15 яаманд концессын зүйлийн талаарх боловсруулсан саналаа Техник-Эдийн засгийн үндэслэлийн хамт ирүүлэх тухай албан бичиг хүргүүлсэн байдаг ч 9 яам, орон нутгийн засаг дарга нараас зардал ашгийн тооцоо, судалгаагүйгээр жагсаалт хэлбэрээр санал ирүүлсэн зөрчил тогтоогдсон байдаг. Зардал, ашгийн тооцоогүй төслийг жагсаалтад оруулснаас болж төслийн оролцогч тал гэрээ байгуулагдахаас өмнө өөрийн зардлаар уг тооцоо, судалгааг хийх хэрэгтэй болдог. Яагаад гэвэл Засгийн газар тооцоо, судалгаагүй, үнийн дүнгүй гэрээнд гарын үсэг зурах эрх олгодоггүй. Тэгэхээр гэрээ байгуулахын тулд, концессыг авахаар зорьж байгаа оролцогч наад зах нь урьдчилсан техник-эдийн засгийн үндэслэлийг хийх шаардлага тулгардаг. Гэрээ байгуулагдаагүй тохиолдолд тухайн оролцогчийн гаргасан зардлыг төрөөс нөхөн төлүүлэхээр шаардах хууль зүйн үндэслэл байдаггүй. Энэ бол төслийг санаачилсан талын зардал, ашгийн тооцоо хийгээгүйтэй холбоотой зөрчлөөс үүсэж байгаа сөрөг үр дагавар.

Харин практикт бас нэг анхаарах асуудал ажиглагдаж байна. Том хэмжээний төслүүдийн бэлтгэл ажил, хэлэлцээр урт хугацаа авдаг, тухайн төслийн ач холбогдолтой хугацаатай уралдаад гэрээ байгуулагдмагц төслийг эхлүүлэх шаардлагатай болох тохиолдол бий. Гэтэл концесс эзэмшигч өөрийн хувийн бэлтгэл ажлыг хангах, тухайлбал зарим зайлшгүй техникийн болон бусад худалдан авалт хийх, ажиллах хүчээ бүрдүүлэх, сургах зэрэг асуудлаа шийдэх боломж байдаггүй. Үүнийг уян хатан байдлаар шийддэг хууль зүйн зохицуулалт дутагдаж байна. Өөрөөр хэлбэл, гэрээ байгуулахаас өмнөх шатанд оролцогч зайлшгүй гаргах зардалтай холбоотой харилцааг зохицуулах хэрэгтэй байна.

Гуравдугаарт, эрсдэлийг хэрхэн хуваарилах вэ гэдэг дээр талуудаас ажиллах шаардлагатай. Концесс эзэмшигчид хэт их эрсдэлийг хариуцуулбал тендерээр ажил, үйлчилгээ худалдан авч байгаагаас ялгаагүй болно, эсрэгээрээ бүх эрсдэлээ Эрх бүхий этгээдэд даатгавал хувийн хэвшлийн оролцооны шаардлага, ач холбогдол байхгүй болно. Эрсдэлийг талуудад зохих ёсоор, үндэслэл бүхий хуваарилах нь концессын онцлог. Эрсдлийг зөв хуваарилах нь төсөл цаашид амжилттай хэрэгжих гол үндэс болдог. Концессын тухай хуульд концессын гэрээнд тусгавал зохих агуулгуудыг хуульчилсан боловч учирч болох эрсдлүүдийг томьёолоогүй байдаг. Талууд нээлттэй дэлгээд хэлэлцдэг эрсдэл хуваарилалтын матриц одоогоор манайд байхгүй байна. Концессын зүйл, концессын төрөл, төслийн онцлогоос хамаараад эрсдлийн элемент, хүчин зүйл янз бүр байдаг ч жишиг болгон ашиглах эрсдлийн ангилал, жагсаалттай болох шаардлагатай.

Өнөөдөр концессын хэлэлцээр хэрхэн өрнөж байгааг харахад концессын гэрээний загвар дээр талууд тус тусдаа эрсдэл хуваарилалтын асуудлаа хөтлөөд, саналаа гаргаад тохиролцоод явдаг. Уг нь эрсдлийн асуудлаа нээлттэй дэлгээд ярилцвал үр дүнд нь сайн гэрээтэй болно. Аль аль тал нь хожсон нөхцөл тусгагдсан гэрээг сайн гэрээ гэдэг. Нэг тал нь хариуцаж байгаа эрсдэл, зардлаа анхнаас нь ойлголгүйгээр гэрээ байгуулагдсан бол тэр нь талуудын хооронд маргаан болоод, бүр цаашилбал төсөл нь хэрэгжихгүй болох ч үр дагавар үүсэж болно. Эрсдэлийн жагсаалтаа нээлттэй дэлгээд ярилцсанаараа талууд харилцан олж хараагүй асуудлаа мэдэлцэх ойлголцох, байгаа зөв онож шийдлээ гаргах, хуваарилах боломж бүрдэнэ. Үүний өөр нэг сайн тал нь гаднынхны сайн туршлагаас манай концессын мэргэжилтнүүд суралцана, концессын мэргэжилтнүүдээр дамжуулан дотоодын оролцогчид суралцана. Үр дүнд нь концессын тухай зөв ойлголт, зөв соёл тогтоно. Гэтэл манай дотоодын зарим концесс эзэмшигч эрсдэл хуваарилалтаа концессын мэргэжилтнүүд, ажлын хэсэгт даатгаад гэрээ байгуулсан байдаг. Уг нь концессын төслүүдтэй холбоотой ирээдүйд гарах эрсдэлүүдийг олж харж, гэрээндээ тусгах нь хувийн хэвшлийнхний үүрэг. Бизнес эрхлэх орчноо өөрт ашигтайгаар бүрдүүлэх боломж юм.

– Бидэнтэй цаг гарган ярилцсан танд баярлалаа. Цаашдын ажилд нь амжилт хүсье.

Баярлалаа. Танд болон танай хамт олонд амжилт хүсье.