НУУХЫГ НЬ АВАХ ГЭЖ НҮДИЙГ НЬ СОХЛОВ ОО!

(Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүнийн удирдлагын тухай хуулийн шинэтгэлийн асуудалд)

Нэг. Оршил

Монгол Улсын Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай  хуулийг шинэчлэх талаар 2012 оноос эхлэн ярьж 2013-2016 онд аймгуудын хурлын дарга, нарийн бичгийн дарга нар хоёр ажлын хэсэгт хуваарилагдан оролцож санал боловсруулан УИХ-ын Төрийн байгуулалтын байнгын хороо, УИХ-ын Тамгын газарт хэд хэдэн удаа хүргүүлсэн билээ. Мөн 2015 оны зургадугаар сарын 26, 27-ны өдрүүдэд болсон зүүн бүсийн аймгуудын хурлын байгууллагын бүсийн чуулга уулзалтаар тухайн үед хуулийн төслийг боловсруулах ажлыг ахалж байсан Үндсэн хуулийн цэцийн гишүүн, доктор Дондовын Ганзориг хөтлөн хэлэлцүүлэг хийж, саналаа нэгтгэн хүргүүлсэн зэрэг хуулийн шинэтгэлтэй олон  саналыг төсөл боловсруулах явцад нэгтгэж байсан ч тухайн үед хэлэлцэж байсан ажлууд ч урагшилсангүй, төсөлд ч тусгаагүйн дээр хамгийн гол нь эцэслэн шийдээгүй тул гажуудал ужгирсаар байна.

Миний бие, хөдөө нутагт намын ажил, ИТХ-ын төлөөлөгч, аймгийн засаг даргын орлогчийн албыг нийтдээ 20 шахам жил хашиж, эл хуулийн шаардлага дор өдөр тутам ажиллаж байсан хүний хувьд санал бодлоо, шийдвэрлэх шаардлагатай гэж хүлээж байсан асуудлуудтай хамтатган та бүхэнд хүргэхийг зорив.

Нэг. Гялтайх ганц нэгхэн зохицуулалт

Шинэчилсэн найруулгад байгаа Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжүүдийн хооронд чиг үүргийн давхардлыг арилгаж тодорхой болгохоор хичээсэн зүйл байгаа нь ололттой болж болох юм. Татвар тогтоох эрхийг нэмж хэлж болно.

Дордохын долоон зөрчил

Нэгэн зүйл. Төслийн, 1.1 дүгээр зүйл буюу хуулийн зорилгодоо: ”… Иргэд орон нутгийн үйл хэрэгт оролцох эрх зүйн үндсийг бүрдүүлэх” гэсэн нь Үндсэн хуульд огт байхгүй нэр томъёо, ойлголтыг оруулснаар эхэлжээ. Орон нутгийн үйл хэрэг гэж юу вэ, орон нутаг гэж юу вэ? Хууль эдгээр ойлголтыг огт тодорхойлоогүй, тухайлбал хуулийн нэр томъёо гэсэн хэсэгт байхгүй байна. Үндсэн хуульд ч энэ тодорхойлолт байхгүйн адил “орон нутгийн үйл хэрэг”, түүнд иргэд оролцох тухай хууль зүйн ойлголт огт байхгүй юм.

Үндсэн хуулийн 59-д зааснаар засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийг тодорхойлох, тэдгээрийн удирдлагын эрх хэмжээг тогтоох, ЗЗНДН-ийг удирдахдаа нутгийн өөрөө удирдах удирдлагыг төрийн нэгдсэн удирдлагатай хослуулах зарчмыг хэрхэн хэрэгжүүлэх вэ, ингэхдээ  хэрхэн хослуулах вэ гэдгийн эрх зүйн үндсийг тогтоох л хуулийн гол зорилго баймаар…

Нэгэн зүйл. Хуулийн төслийн 2.3-т байгаа “Хот тосгоны өөрийн удирдлагад засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн зарим чиг үүргийг шилжүүлж, хэрэгжүүлэхтэй холбоотой харилцааг энэ хуулиар зохицуулна” гэсэн Үндсэн хуульд шинээр орсон заалтын агуулгыг эл төсөлд тодруулах, дахин найруулах шаардлагатай байна. 1992 оны Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал бол Монгол Улс нэгдмэл улс байх бөгөөд улсын нутгийг зөвхөн засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжид хуваан захирна”, эдгээр нэгж нь аймаг, нийслэл, сум дүүрэг байх юм. Тодруулбал, энэ нь тухайн нутаг дэвсгэрийн хил хязгаар дотор харъяалагдаж байгаа иргэд өөрийгөө удирдах, нөгөө талаас үүнтэй хослуулан төрөөс улсыг нэгтгэн захирах тухай ойлголт. Тухайн үед Үндсэн хуульд “Хот, тосгон”-ыг засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжээс ангид авч үзэж, “хот” гэдэг бол нийгмийн, соёлын, эдийн засгийн бүтэц гэж тогтоосон юм. Өөрөөр хэлбэл засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж дээр хэдэн ч хот, тосгон байж болохоор зохицуулсан юм. Ардчилсан Үндсэн хуулийн дагуу засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийг хуваарилан баталгаажуулахдаа социализмын жилүүдэд үүссэн суурин бүгдийг ЗЗНД-ийн нэгж болгосноос үүдэн энэ үзэл баримтлал ойлголт бүдгэрсээр 2019 онд зарим хотуудыг ЗЗНДН-д тооцсоноор томоохон ухралт болсон юм.  

Эдүгээ энэ гарах шинэ “хууль” 1992 оны Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалд 2019 онд орсон багахан засварын дараа гарах гэж байгаагаараа, түүнчлэн ЗЗНДН болон хот тосгоны талаарх Үндсэн хуулийн үзэл санааг дахин хэлбэржүүлэх гэж байгаагаараа чухал байна. Иймд та бүхэн хот тосгон буюу эдүгээ үүссэн байгаа суурин газар бүхэн аливаа нэг ЗЗНДН байна гэдэг дээр байх уу, ЗЗНДН бол улсын хүн амаа нутаг дэвсгэрт хуваан захирах эрх ашиг бөгөөд тухайлбал ирээдүйд Сүхбаатар гэдэг аймгийг татан буулгаж Хэнтий, Дорнод Дорноговь, Говьсүмбэр аймгуудтай нэгтгэн, тийнхүү үүссэн шинэ аймгийн нутаг дэвсгэр дээр Баруун-Урт нэртэй хот үлдэх бөгөөд энэ хот шинэ аймгийн Х нэртэй сумын нутагт харьяалагдах боломжтой. Иймд нийгэм соёл, хүн ам зүйн ойлголт байна гэсэн агуулгаар үлдээх үү гэх сонголтыг энэ хуулийг тогтоох явцад хийнэ.

Нэгэн зүйл. Төсөлд “нэгж” гэдэг ойлголтыг томъёолоод түүндээ аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хороог бүгдийг багтаасан байна. Гэтэл Үндсэн хуульд “Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж”, “засаг захиргааны нэгж” гэсэн тусдаа ойлголт байгаа.

Үндсэн хуулийн 58-р зүйлд:

1. Аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг бол хуулиар тусгайлан олгосон чиг үүрэг, өөрийн удирдлага бүхий . засаг захиргаа, нутаг дэвсгэр, эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор мөн.
2. Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн хилийн цэсийг Засгийн газрын өргөн мэдүүлснээр Улсын Их Хурал батална гэж зааснаас тодорхой харагдаж байна. Баг нь сумын, хороо нь дүүргийн засаг захиргааны нэгж юм. Эдгээрт нутаг дэвсгэр гэж байхгүй. Энэ заагийг гаргаж зохицуулсангүй байна.

Нэгэн зүйл. Төсөл (4.1.11)-д “Төв засгийн хяналт” гэдэг нэр томъёог тусгажээ. Ийм ойлголт Үндсэн хуульд байхгүй бөгөөд харин Үндсэн хуулийн 60-р зүйлийн 2-т орон нутагт өөрийгөө удирдах зааг, хуулийн дагуу өөрийн асуудлыг шийдвэрлэснийг нь хэнбугай ч хөндөхгүй байх баталгааг олгосон байдгийг дурдах хэрэгтэй байх.

Хуулийн төсөл дэх маргаантай асуудлын нэг бол хурлын тэргүүлэгчдийн тухай ойлголт юм. Ажлын хэсэг Үндсэн хуулиас тэргүүлэгчдийн тухай ойлголтыг хассан гэж тайлбарладаг ч түүнийг орлуулах, хурал үйл ажиллагаагаа шуурхай, уян хатан явуулах нөхцөлийг хангасан зохицуулалтыг хэлбэржүүлээгүй нь харагдаж байна. Төсөлд томъёолсон зөвлөл гэдэг ойлголт нь мөн л цөөнх шийдвэр гаргах нөхцлийг бүрдүүлээд зогсохгүй, үнэн хэрэгтээ тухайн цөөнхийн гаргасан шийдвэрийг олонхи хэлбэржүүлж, улмаар хариуцлага тооцох боломжийг үгүйсгэсэн зохицуулалт болжээ.

Ер нь 1992 онд орон тооны бус даргатай бүрдэж байсан ИТХ өнөөдөр бэхжиж, боловсронгуй болон төлөвшлөө олсон томоохон бүтэц болсон. Төлөөлөгчид ч хууль дүрмээ мэддэг болж, өөрийн үүрэг зорилгыг ойлгосон, асуудалд ажил хэрэгчээр хандах чадвартай болсон. Амьдрал дээр харахад аймгийн Хурлын бүрэн эрхийн хүрээнд шийдвэрлэх асуудлыг Тэргүүлэгчид шийдвэрлэсэн тохиолдол миний төлөөлөгчөөр ажиллаж байхад гараагүй. Ийм боломж ч байхгүй. ИТХ нь хуулийн хүрээнд орон нутгийн тулгамдсан болон зайлшгүй асуудлуудыг тухай бүрт нь шийдвэрлэх зарчмаар явдаг, байнгын үйл ажиллагаатай байгууллага биш.

Гэтэл хурлын завсарт иргэдийг шагналд тодорхойлох, өмчийн харилцаатай холбоотой олон асуудлуудыг хэлэлцэж шийдвэрлэх, нийтэд хамааралтай зарим асуудлыг шийдвэрлэх, хурлын үйл ажиллагаатай холбоотой зохион байгуулалтын олон асуудлууд байнга тулгарч байдаг. Тухайлбал Сүхбаатар аймаг 60 гаруй мянган хүн амтай. Энэ хүн амын төлөөллөөс аймгийн 33 төлөөлөгчийг  итгэл сонгодог. Энэ 33 төлөөлөгч урамшуулал, цалин хөлсгүй, зарим нь төвөөс алслагдмал амьдардаг, томилолтын зардалгүй, төрийн унаа хэрэглэдэггүй, боломж нь байнга хязгаарлагдмал байдаг тул байнгын ажиллагаатай парламент шиг байнга хуралдах боломжгүй, иймд зарим эрхээ тэргүүлэгчдэд шилжүүлэн парламентын засаглалтай орнуудын жишгээр л үйл ажиллагаагаа явуулж үүргээ хэрэгжүүлсээр ирсэн.

Нэгэн зүйл. Төсөлд цааш нь,

(40.6) Сумын иргэдийн Төлөөлөгчийн Хурлын төлөөлөгчдийн гуравны нэг хүртэлх хувь нь төрийн захиргааны албан хаагч байж болно, (47.6) Улс төрийн нам, эвсэл сумын иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын бүтцэд аливаа хэлбэрээр зохион байгуулалтын нэгж байгуулахгүй гэж тус тус заажээ. Үүнээс үзэхэд сумын ИТХ-ын төлөөлөгчдийн гуравны нэг хүртэлх хувь нь “төрийн захиргааны албан хаагч” байж болох, аймаг, дүүргийн төлөөлөгчид ийм боломж байхгүй гэсэн үг.

Тэгэхээр аймаг, дүүргийн ИТХ нь төлөөлөгчид нь цалин хөлстэй УИХ шиг байнгын ажиллагаатай хэлбэрээр ажиллах уу?  Үүнийг тайлбарласан тодорхой зохицуулсан зүйл хуулийн төсөлд байхгүй. Сумын хэмжээнд улс төржилтөөс шалтгаалсан ажил цалгардах, чадваргүй хүмүүс нэр дэвших байдал газар авч байна гэдэг шалтгаанаар сумын ИТХ-ын бүтцэд улс төрийн нам, эвсэл аливаа хэлбэрээр зохион байгуулалтын нэгж байлгахгүйгээр төсөлд тусгагдсан. Гэтэл сумын ИТХ-д нэр дэвших төлөөлөгч ямар зарчмаар дэвших нь тодорхойгүйгээс гадна энэ заалтын агуулга нь улс төрийн зарчим алдагдах нөхцөл байдлыг үүсгэх юм. Үнэн хэрэгтээ суманд хууль бусаар ашигт малтмал олборлогсод, эсхүл ах дүүс олуулаа бүлэрхүү овог, отог нэгдэж нутгийн өөрөө удирдах ёсыг хэрэгжүүлж, намыг орлох вий. Ялангуяа ашигт малтмалтай сумдад байдлыг улам дордуулах вий гэсэн болгоомжлол төрүүлж байна.

Ардчилал бол засаглалын муу хэлбэр, гэхдээ хүн төрөлхтний байгуулж үзсэн бусад бүх загвараас хамгийн дээр нь гэж Английн Ерөнхий сайд асан Уинстон Черчиль хэлсэнийг л Иргэд үнэн хэрэгтээ өөрсдөөсөө эхтэй төр, тэрхүү төрийн эрхийг барих эрхээ хэн нэгнээр төлөөлүүлж хэрэгжүүлдэг, үүний тулд тухайн этгээдийг шалгаруулан сонгодог, ингэхдээ өөрийн гэсэн нэгдмэл үзэл санаа үнэт зүйл бүхий, тодорхой зорилго, хөтөлбөртэй хамтлаг болох улс төрийн нам итгэл хүлээлгэдэг. Энэ бол төлөөллийн ардчилал юм. Намыг төлөвшүүлэх, намд үзэл санаа, итгэл үнэмшил, үнэт зүйл, бодлого, мөрийн хөтөлбөр, гишүүнчлэл гэдэг мөн чанарыг бий болгох, төлөвшүүлэх, улмаар эрх зүйн орчныг нь шинэтгэх ажлыг 30 жилд огт хийгээгүй Монголын парламент “өөрийн хэмжээндээ тааруулж хөлийг нь тайрахын үлгэр”-ээр нэгэнт тогтож хэлбэршиж ядаж буй ардчилсан зарчмаас ухралт хийж байгааг хүлцэн дэмжих аргагүй байна.

Дэлхийд, улс төрийн өндөр соёлтой, АНУ, Англи, Япон зэрэг улсуудад нутгийн удирдлагад, намын өмнөөс л нэр дэвшиж, намын бодлого засагладаг зарчим үйлчилж байгаа. Энэ зарчмыг устгавал дурын хэдэн хүний үйлдлээр орон нутгийн засаглалыг эвдэх, үймүүлэх боломж нээгдэх болно.

2020 оны арванхоёрдугаар сарын 8-ны өдөр УИХ-ын нэр бүхий гишүүд, ажлын хэсэг оролцож аймгийн хурлын дарга, Засаг дарга нарыг оролцуулж эл хуулийн төслийн талаар хийсэн хэлэлцүүлгээс харахад хууль тогтоох болон хэрэгжүүлэх түвшний хүмүүсийн нутгийн удирдлагын талаарх ойлголт маруухан, ялангуяа орон нутагт ажиллаж амьдарч, өнгөрсөн нь харамсалтай байна. УИХ-ын 76 гишүүний ихэнх нь орон нутгаас сонгогддог, тэр тусмаа аймаг орон нутагт засаг даргаар ажиллаж байсан олон гишүүн байгаа ч өөрсдийн үзэл бодлыг илэрхийлэхгүй, “хайрцаглуулсан” байдалтай байгаа нь учир дутагдалтай санагдаж байна.

Үндсэн хуулийн зөрчлүүд.

Нэгэн зүйл. Төсөл (62.1.20)-д энэ хуульд заасан үндэслэлээр аймаг, сумын иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлыг тараах саналыг Засгийн газарт оруулж шийдвэрлүүлэх талаарх заалт нь Үндсэн хуулийг зөрчсөн, мөн хуулийн төслийн “Нутгийн өөрөө удирдах ёс нь иргэд шууд оролцоотой буюу чөлөөт сонгуулиар сонгогдсон өөрийн удирдлагын байгууллага, түүнд тайлагнадаг гүйцэтгэх удирдлага бүхий тухайн нутаг дэвсгэрийн эдийн засаг, нийгмийн асуудлыг иргэдийн ашиг сонирхолд нийцүүлэн хуулийн хүрээнд бие даан шийдвэрлэх эрх зүйн бодит чадвар мөн” гэсэн заалтаа ч үгүйсгэж байна.

Хурлыг тараах саналыг өөрөө тухайн хуралд үйл ажиллагаагаа тайлагнадаг ( хяналтад нь байдаг) Засаг дарга гаргаж, түүнийг гүйцэтгэх эрх мэдлийн байгууллага болох Засгийн газар шийдвэрлэхээр заасан нь нутгийн өөрөө удирдах эрхийг боомилж цаашилбал сонирхлын зөрчил, гэмт хэргийн сэдэлтэйгээр ч энэ шийдвэрийг гаргаж болзошгүй нөхцөлийг үүсгэж мэдэхээр зохицуулалт байна.

Түүнчлэн хурлын төлөөлөгчийг эргүүлэн татах талаарх заалт нь сонгуулийн тухай ойлголтыг үгүйсгэж улс төрийн хариуцлага хүлээх намыг үгүйсгэсэн механик буруу үндэслэлээс урган гарч байгаа шийдвэр юм. Үндсэн хуульд иргэдийн төлөөлөгчдийн хурал гэж нэрлэсэн тул иргэд үүнийг шийдвэрлэх эрхтэй гэж тайлбарладаггүй л юм бол, тодорхой хугацаанд бодлого, зарчим мөрийн хөтөлбөрийг нэг удаа сонгож төлөөлүүлэх, дахин дүгнэх, хариуцлага тооцох механизмыг тогтоосон сонгууль гэдэг үнэт зүйлийг төгөлдөршүүлэн үргэлжлүүлэх нь зүйтэй.

Төсөлд дээд шатны Засаг дарга, Ерөнхий сайд нь хурлаас нэр дэвшүүлсэн хүнийг Засаг даргаас томилохоос татгалзсан бол хурал тухайн хүнийг дахин нэр дэвшүүлж болохгүй байхаар зааж хурал дахин нэр дэвшүүлэхдээ гагцхүү өөр хүний нэрийг дэвшүүлэхээр тусгажээ. Үүний зэрэгцээ, Ерөнхий сайд Засаг даргад нэр дэвшүүлэх эрхтэй байхаар тусгасан нь угтаа нутгийн өөрийгөө удирдах эрхийг үгүйсгэн түрэмгийлж байгаа Ерөнхий сайдын, үүний цаана эрх барьж буй, түрүүн өгүүлсэн эрх зүйн орчин дутмагаас төрийн (алба, тогтолцооны) дээр сандайлаад байгаа улс төрийн намын хяналтын дур зоргыг л хуульчилж байгаа хэрэг болно.

Түүнчлэн, эдүгээ хүчин төгөлдөр үйлчилж байгаа ЗЗНДНТУТ Хуульд Хурлаас өөрийн нэр дэвшүүлж томилуулсан Засаг даргыг хаацайлах, огцруулах болон Ерөнхий сайд, дээд шатны Засаг даргаас тухайн нэгжийн Засаг даргыг огцруулах, эсхүл хаацайлах боломжийг тус тусын нь (Засаг даргын тухайд хүлээж буй) хариуцлага, эрх ашиг, сонирхолтой нь уялдуулан зохицуулсан байгаа хавьгүй дэвшилтэт зохицуулалтыг таягдан хаяж байгаа нь зохисгүйгээр барахгүй, санаатай бусниулсан үйлдэл гэж харагдахаар байна.

Ам нээвэл 2019 онд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлтээр Засгийн газраас өргөн мэдүүлсэн төсвийн төсөлд парламент зардал нэмэхийг хориглосны улмаас түүнчлэн парламентаас хамааралгүйгээр танхимаа бүрдүүлэх эрхтэй болсны улмаас төрийн эрх мэдлийн салаа мөчир хоорондын хяналт, тэнцэл алдагдаж Ерөнхий сайд (намын дарга) парламентыг өмнө сөхрүүлээд байгаа билээ. Үүнд намын эрхийн орчин сул дорой, нам үзэл санаа, итгэл үнэмшил, үнэт зүйлээрээ нэгддэггүй, нөгөөтэйгүүр сонгуулийн мажоритар тогтолцооны гажиг, жижиг тойргийн сул тал, дээр нь төсвийн хөрөнгө оруулалт, тендерээр амь зуугч, түүнийг дамлан худалдагч бүхэл бүтэн нийгмийн давхарга бий болсон зэрэг үй түмэн шалтгаан нэмж байгааг ч дурдах нь зүйтэй.

Ийм нөхцөл байдал дор нутгийн удирдлагын тодруулбал нутгийн захиргаа (Засаг дарга), нутгийн өөрөө удирдах байгууллага (ИТХ)-ыг Ерөнхий сайд, Засгийн газрын өмнө сөхрүүлэх дараачийн алхам болж байна гэж шүүмжлэхээс аргагүйд хүрч байна.

Үндсэн хуулийг зөрчсөн, Үндсэн хуулиар тогтоосон нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах зарчмыг зөрчсөн, нутгийн өөрөө удирдах эрхийг доройтуулсан агуулгатай эл төслийг батлах нь “Нуухыг авах гэж нүдийг сохолно” гэгч болох вий хэмээн сэрэмжлүүлж,  энэ нээлттэй захидлыг эрхэм хууль тогтоогчид, хуулийн төсөл дээр ажиллаж байгаа бүх хүмүүст хандан хаяглан илгээж байна.

СҮХБААТАР АЙМГИЙН ИТХ-ЫН ДАРГА Д.ХОСБАЯР